Le riforme, dopo il referendum sulla magistratura

Ripubblichiamo di seguito l’articolo di Giulio Enea Vigevani uscito oggi su Lisander

Dopo una campagna referendaria che ha sfinito tutti, vincitori e vinti, è quasi un privilegio tornare a discutere di riforme costituzionali e di sistema della magistratura senza dover convincere qualcuno a mettere una croce dalla parte giusta della scheda. Persino i costituzionalisti possono finalmente riprendere a formulare frasi con qualche subordinata. L’articolo di Nicolò Zanon offre questa occasione e merita una risposta che, per le questioni che pone, non attenui i punti di dissenso.

Apprezzo il punto dal quale Zanon riparte: il risultato del referendum va preso sul serio, senza ridimensionarlo attraverso la contabilità dei voti o la ricerca delle intenzioni meno nobili degli elettori. Mi convince assai meno, invece, la descrizione di un Paese conservatore e “manettaro”, mobilitato dalla più potente delle lobby, l’Anm, contro una «riforma molto liberale». Concederei agli elettori un’altra possibilità: che quella riforma l’abbiano respinta proprio per ragioni liberali. Il costituzionalismo, del resto, diffida delle concentrazioni di potere e protegge l’autonomia delle istituzioni di controllo. Una revisione che frammentava il Csm e sostituiva l’elezione dei togati con il sorteggio, lasciando invece ai partiti la selezione dell’elenco dei laici sorteggiabili, non mi pare meritasse la qualifica di liberale; né l’indebolimento della legittimazione di un organo di garanzia poteva essere considerato uno strumento per accrescere l’imparzialità del giudice.

Il disaccordo più di fondo riguarda, però, la posizione costituzionale del Csm. Zanon lo concepisce essenzialmente quale organo di alta amministrazione. Ma la natura amministrativa di molte sue attribuzioni non esaurisce, a mio parere, la funzione costituzionale dell’istituzione: sottrarre la carriera dei magistrati al condizionamento degli altri poteri. Certo, il Csm non deve elaborare un indirizzo politico alternativo a quello parlamentare, ma neppure può essere ridotto a una sorta di ufficio del personale. La sua collocazione costituzionale protegge, attraverso l’indipendenza del magistrato, il diritto del cittadino a essere giudicato senza interferenze. È questa garanzia, e non una prerogativa corporativa, che molti elettori hanno, almeno a mio avviso, inteso difendere.

Che cosa insegna, allora, il referendum a chi domani vorrà nuovamente mettere mano alle regole fondamentali della Repubblica? Anzitutto che una revisione costituzionale non può essere condotta come la semplice attuazione di un punto del programma di governo. La Costituzione non è soltanto lo spazio entro il quale la maggioranza realizza il proprio indirizzo politico: è anche il limite al suo potere, la garanzia di chi le si oppone, la cornice entro la quale sarà possibile sostituirla. Trattarne la revisione come un adempimento del contratto con gli elettori significa confondere due piani che devono restare distinti: da un lato l’indirizzo politico, legittimamente di parte; dall’altro la definizione delle regole entro le quali ogni indirizzo politico deve potersi svolgere.

Come ha osservato Enrico Grosso, la pretesa di ricavare dal programma elettorale una sorta di legittimazione autosufficiente alla revisione rappresenta il grande equivoco di questa vicenda. Aggiungo che una maggioranza di seggi, specie se amplificata dal sistema elettorale, non coincide necessariamente con una maggioranza di cittadini favorevoli a quella specifica modifica della Costituzione. Scoprirlo al referendum non dovrebbe dunque suscitare stupore, né indurre a formulare diagnosi sul conservatorismo nazionale; dovrebbe, semmai, suggerire una maggiore attenzione a quel pluralismo politico e sociale che proprio il Parlamento è chiamato a rappresentare.

Le Camere, invece, per la prima volta nella storia della Repubblica, hanno approvato il testo governativo senza modificarne una virgola. Il celebre ammonimento di Calamandrei sui banchi del Governo, che avrebbero dovuto restare vuoti durante la discussione della nuova Costituzione, non introduce certo un divieto di iniziativa governativa in materia costituzionale. Ci ricorda, però, qualcosa di più essenziale: le riforme costituzionali le deve fare il Parlamento. Il Governo può proporle, sostenerle e difenderle; le Camere devono tuttavia avere la possibilità di diventarne realmente gli autori. La distinzione non è formale ma sostanziale, perché un Parlamento che non può correggere il Governo difficilmente potrà elaborare con autonomia proprio quelle regole che, un domani, dovranno anche limitarlo.

Metodo e merito sono, da questo punto di vista, intimamente legati. Non si dovrebbe modificare la Costituzione contro una categoria professionale o, più precisamente, contro un potere dello Stato. Naturalmente i magistrati non dispongono di un diritto di veto sulle riforme e l’Anm non è un organo del procedimento di revisione costituzionale; ma correggere le disfunzioni dell’autogoverno è cosa assai diversa dal ridimensionare l’autonomia di un potere perché l’esercizio delle sue funzioni di controllo viene percepito come un intralcio.

Questa deriva partigiana, peraltro, non nasce oggi, e proprio i precedenti dovrebbero indurre la cultura costituzionale italiana a una riflessione meno contingente e più condivisa. L’alternativa non è tra immobilismo e riforme imposte da uno schieramento: è tra revisioni capaci di costruire regole sufficientemente condivise da durare nel tempo e una successione di riforme di parte, ciascuna destinata a vivere quanto la maggioranza che l’ha voluta. Il rischio di pietrificare la Costituzione certamente esiste; trasformarla periodicamente nel terreno sul quale maggioranza e opposizione combattono la loro battaglia politica non sembra, tuttavia, il rimedio più efficace.

Né pare che questa lezione sia stata davvero appresa. Mentre ancora si discute del significato del referendum, la maggioranza sta portando verso l’approvazione definitiva una nuova legge elettorale secondo una logica non molto diversa: un testo di parte, miope perché costruito sui rapporti di forza del momento, approvato a un anno dalla fine della legislatura e sul quale il Governo ha più volte posto alla Camera la questione di fiducia.

Resta poi una questione giuridicamente delicata sollevata da Zanon: quale vincolo produce il No referendario? Qui distinguerei nettamente l’effetto giuridico dalla lezione politica. Il referendum impedisce il perfezionamento di quella revisione e mantiene in vigore la Costituzione precedente, ma non aggiunge alla Carta un divieto che prima non esisteva. Parlare di un effetto “costitutivo” del voto referendario è suggestivo, ma rischia di attribuire al rigetto una capacità normativa che non gli riconoscerei: gli elettori hanno respinto un testo, non hanno approvato una nuova disposizione costituzionale implicita.

La distinzione è particolarmente importante proprio con riguardo alla separazione delle carriere. La Corte costituzionale ha affermato fin dalla sentenza n. 37 del 2000, per poi ribadirlo con la n. 58 del 2022, che la Costituzione, pur configurando la magistratura come un ordine unico governato da un unico Csm, non preclude la separazione delle carriere e lascia, sotto questo profilo, un margine di scelta al legislatore ordinario. Non vedo come la bocciatura della riforma costituzionale possa, da sola, cancellare quel margine.

Ciò non significa, naturalmente, che ci si possa comportare come se nulla fosse accaduto. Ripresentare immediatamente la stessa riforma sotto altra veste avrebbe il significato politico di una sfida al voto appena espresso; ma di questo, appunto, si tratterebbe: di un giudizio politico, non dell’esistenza di un nuovo divieto giuridico.

Per la medesima ragione non mi persuade neppure la via d’uscita indicata da Zanon, secondo cui una nuova maggioranza, eletta dopo aver inserito la separazione delle carriere nel proprio programma, sarebbe per ciò solo nuovamente legittimata a proporla. L’articolo 138 non attribuisce al programma elettorale alcuna speciale forza autorizzativa. Se fosse sufficiente promettere una riforma, vincere le elezioni e rivendicare su questa base il diritto di modificare la Costituzione, torneremmo esattamente all’equivoco dal quale questa vicenda è nata. La mia lettura è dunque, su questo punto, meno rigida di quella di Zanon sul piano giuridico, ma forse più esigente sul piano politico.

Quanto ai vincitori, il risultato del referendum non risolve, ovviamente, i problemi che riguardano l’organizzazione del potere giudiziario. Zanon ha ragione quando chiede ai magistrati sobrietà e una particolare attenzione all’apparenza d’imparzialità. Ritengo, tuttavia, che il protagonismo dell’Anm durante la campagna referendaria sia stato legittimo e opportuno. Un’associazione di magistrati ha titolo a intervenire quando vengono ridefinite le garanzie della giurisdizione, e la sua esperienza può contribuire ad arricchire il confronto pubblico: le sue ragioni devono essere discusse nel merito, non squalificate in ragione della loro provenienza. L’imparzialità riguarda l’esercizio della funzione giudiziaria e non può essere trasformata nell’obbligo di mostrarsi indifferenti rispetto alle condizioni costituzionali che rendono quella funzione possibile. Equiparare l’impegno referendario alla militanza partitica finirebbe, paradossalmente, proprio per accreditare l’idea che la riforma appartenesse al Governo e che contrastarla significasse necessariamente schierarsi contro di esso.

Il prossimo Csm costituirà, sotto questo profilo, una verifica importante. Raccolgo dunque l’invito di Zanon, ma lo rivolgo soprattutto al Parlamento: occorrono componenti laici autorevoli, indipendenti e realmente autonomi dai partiti, non fiduciari incaricati di presidiarne le quote. Sarebbe quantomeno curioso combattere le appartenenze tra i togati per poi premiarle nella scelta dei laici. Anche da decisioni come queste si potrà comprendere chi abbia davvero preso sul serio il significato del referendum.

Restano, infine, le riforme concrete. Zanon individua un problema reale quando osserva che, nelle indagini preliminari, il «triangolo» processuale ancora non esiste pienamente e che il giudice rischia quindi di affidarsi, in misura eccessiva, a ciò che il pubblico ministero gli presenta. Rendere collegiale il gip può essere, sotto questo profilo, una risposta utile.

Credo però che la questione di fondo debba essere affrontata muovendosi nella direzione opposta rispetto a quella della separazione: non allontanando sempre più i magistrati gli uni dagli altri, ma rafforzando il lato che oggi manca e integrando maggiormente tutte le figure che concorrono all’esercizio della giurisdizione. Penso anzitutto agli avvocati, che non sono un corpo estraneo, né tantomeno intrusi nei Palazzi di giustizia, ma costituiscono il terzo vertice di quel triangolo.

La terzietà del giudice, infatti, è prima di tutto una cultura, e solo successivamente un assetto organizzativo. La si costruisce meglio formando un ceto di giuristi coeso — giudici, pubblici ministeri e avvocati — attraverso una formazione comune e continua, nella quale ciascuno impari a conoscere e rispettare le prerogative degli altri e nella quale sia anche possibile, nel corso della vita professionale, passare da un ruolo all’altro. La distanza istituzionale può essere necessaria; la reciproca estraneità culturale, molto meno.

Il referendum, in conclusione, ha fermato una riforma che ritenevo pericolosa per l’equilibrio dei poteri, ma non ha certo chiuso la discussione sulle riforme di cui la giustizia continua ad avere bisogno. Individuarle è un compito comune, che vincitori e vinti possono provare a svolgere insieme, rinunciando alla tentazione di trasformare ogni modifica istituzionale nella prosecuzione della battaglia politica con altri mezzi. Magari si potrebbe cominciare restituendo al Parlamento una facoltà che, di questi tempi, rischia quasi di suonare sovversiva: quella di cambiare almeno una virgola dei testi che arrivano da Palazzo Chigi.