Maratona Pnrr. La semplificazione burocratica: questa volta è diverso?

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La realizzazione dei progetti del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e gli impatti che essi saranno idonei a generare dipendono da una serie di riforme tese a migliorare la capacità di spesa. «In questo senso le riforme devono considerarsi, allo stesso tempo, parte integrante dei piani nazionali e catalizzatori della loro attuazione», afferma il PNRR.

Le “riforme settoriali” sono quelle destinate a introdurre regimi regolatori e procedurali più efficienti in specifici ambiti di intervento. Le “riforme orizzontali, o di contesto”, invece, consistono in «innovazioni strutturali dell’ordinamento, d’interesse traversale a tutte le Missioni del Piano, idonee a migliorare l’equità, l’efficienza e la competitività e, con esse, il clima economico del Paese». Il Piano ne individua due: la riforma della pubblica amministrazione e la riforma del sistema giudiziario. «Alla categoria delle misure di contesto appartengono anche le “riforme abilitanti”, cioè gli interventi funzionali a garantire l’attuazione del Piano e in generale a rimuovere gli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali che condizionano le attività economiche e la qualità dei servizi erogati ai cittadini e alle imprese». Le “riforme abilitanti” comprendono le misure di semplificazione e razionalizzazione della legislazione e quelle per la promozione della concorrenza. Infine, vi sono le “riforme di accompagnamento”, cioè «concorrenti alla realizzazione degli obiettivi generali del PNRR», tra le quali quella del sistema fiscale e della rete di protezione sociale dei lavoratori.

Riforma della pubblica amministrazione, in termini di “buona amministrazione”, e semplificazione normativa sono azioni connesse. Nel Piano si spiega che la P.A. gestisce «norme e procedure estremamente articolate e complesse che si sono progressivamente stratificate nel tempo in maniera poco coordinata e spesso conflittuale su diversi livelli amministrativi (nazionale, regionale e locale)». Insomma, da norme complicate, stratificate e poco coerenti scaturiscono procedure farraginose, che gravano non solo cittadini e imprese, ma la stessa P.A.. Questi “costi” della regolamentazione hanno concorso alla «progressiva perdita della capacità di implementare gli investimenti, sia pubblici sia privati da parte del sistema-Paese», a discapito della capacità di crescita. Peraltro, «la moltiplicazione di fenomeni corruttivi» trova alimento proprio «nell’eccesso e nella complicazione delle leggi».

Il PNRR persegue la semplificazione legislativa e, quindi, quella amministrativa su una duplice direttiva. La prima attiene alla semplificazione delle norme in specifici settori: appalti pubblici e concessioni, ai fini di una «efficiente realizzazione delle infrastrutture e per il rilancio dell’attività edilizia»; procedimenti in materia ambientale, con particolare riferimento alla valutazione di impatto ambientale; edilizia e urbanistica; investimenti e interventi nel Mezzogiorno, per la realizzazione della coesione sociale e territoriale. Si tratta di ambiti che da tempo necessitano di riforme. Ma mentre per le modifiche in tema di appalti il PNRR offre indicazioni circa i punti qualificanti, per le altre rimette la definizione a provvedimenti attuativi. Dunque, se nel complesso si conviene sull’opportunità degli interventi, non se ne può valutare portata ed efficacia. Parallelamente a detti interventi normativi, nell’ambito della riforma della P.A., si prevede di incidere su un set di procedure, necessarie all’attuazione del Piano: il fine è «liberalizzare, semplificare (anche mediante l’eliminazione di adempimenti non necessari), reingegnerizzare, e uniformare le procedure». Non si tratta di intenti innovativi, essendo stati perseguiti già da esecutivi precedenti, e per realizzarli è prevista l’assunzione di 1.000 esperti, a supporto delle amministrazioni locali: appare arduo comprendere come si procederà in concreto.

A queste specifiche riforme semplificatorie per settori si aggiunge quella delle norme in tema di corruzione. Andranno «riviste e razionalizzate le norme sui controlli pubblici di attività private, come le ispezioni», al fine di eliminare duplicazioni e interferenze, ma al momento non è chiaro come ciò avverrà. Inoltre, l’intervento riguarderà «le norme della legge n. 190/2012 sulla prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione; e le disposizioni del decreto legislativo n. 39/2013, sull’inconferibilità e l’incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e gli enti privati in controllo pubblico». Anche in questo caso, dal PNRR non si evincono dettagli circa le riforma di tali discipline e, come per quelle citate in precedenza, servirà aspettare i provvedimenti attuativi. Qualcosa in più si dice, invece, circa la riforma del decreto legislativo n. 33/2013 (cosiddetto decreto Trasparenza) che, sempre per contrastare la corruzione, impone a pubbliche amministrazioni e soggetti similari «obblighi di pubblicazione di numerosi atti, obblighi non sempre giustificati da effettive esigenze di conoscibilità dei cittadini e assai onerosi per gli uffici». Quest’ultimo decreto prevede la pubblicità di un profluvio di dati che, anziché trasparenza, ha finito negli anni per determinare “opacità per confusione”. Inoltre, attualmente esistono «ben tre tipi di accesso ai documenti e alle informazioni amministrative»: accesso “civico”, per il mancato assolvimento dei suddetti obblighi di pubblicazione (citato d.lgs. n. 33/2013); accesso “civico generalizzato”, previsto dal cosiddetto decreto Foia (d.lgs. 97/2016), consentito a chiunque e per qualunque documento o dato della P.A.; tradizionale accesso “documentale” (l. n. 241/90). Al riguardo, il PNRR prevede l’introduzione di «un’unica piattaforma per la trasparenza amministrativa», al fine di alleggerire «gli obblighi di pubblicazione delle varie amministrazioni su proprie piattaforme», nonché «un unico accesso alle informazioni pubbliche», anziché i tre suddetti. L’intervento è opportuno per armonizzare le diverse normative sul tema “trasparenza”, eliminando sovrapposizioni e disfunzioni, quindi burocrazia. Ma, ancora una volta, il giudizio non potrà prescindere dalla verifica delle modalità nelle quali esso sarà realizzato, data la complessità e l’ampiezza. Sarà importante che la riforma faccia finalmente prevalere l’attenzione al risultato anziché all’adempimento, ribaltando la logica che ha talora ispirato interventi precedenti.

La seconda direttiva della semplificazione normativa, dopo quella per settori, attiene a «un impegno sistematico», cioè una «attenzione continuativa all’obiettivo di semplificazione», in contrapposizione a iniziative «sporadiche, legate a esigenze contingenti», effettuate in passato. A fini di «miglioramento dell’efficacia e della qualità della regolazione», vengono citate una serie misure che non sono una novità nel nostro ordinamento, rientrando tra gli strumenti di better regulation di derivazione europea implementati da diversi anni. Tra queste, l’analisi e la verifica di impatto della regolazione (AIR e VIR), la cui disciplina previgente (regolamenti del 2008 e 2009) è stata aggiornata dal regolamento adottato nel 2017 (Dpcm n. 169/2017). Dunque, non si tratta di strumenti nuovi, anche se il PNRR dispone che possano essere usati «anche mediante l’utilizzo di tecnologie innovative e dell’intelligenza artificiale». Si vedrà come ciò sarà tradotto nella pratica da amministrazioni che finora hanno stentato a realizzare AIR e VIR nelle modalità tradizionali già previste. Il PNRR cita, inoltre, la «programmazione delle iniziative normative del Governo al fine di consentire una adeguata istruttoria degli interventi, anche mediante il ricorso alla consultazione», ma anche in questo caso si tratta di uno strumento già esistente, introdotto con il citato regolamento del 2017. Il PNRR parla anche di «riduzione del gold plating», ossia livelli di regolazione superiori a quelli necessari per l’attuazione delle direttive Ue: anche il questo caso, la norma che li vieta (l. n. 246/2005) è vigente da tempo, ma viene spesso disattesa. E non si comprende, da un lato, quali meccanismi faranno sì che essa sia osservata, dall’altro lato, come si procederà per sanare il pregresso. Sempre a fini di semplificazione, nel PNRR si prevede l’applicazione, «in via sperimentale e progressiva, dei risultati provenienti dalle scienze cognitive e dalla economia comportamentale applicata alla regolazione». Pure questa non è una novità. I behavioral insights furono richiamati, ad esempio, dal Consiglio di Stato in un parere del 2016 circa lo schema del decreto Foia. Da tempo i regolatori di altri Paesi hanno compreso il valore di regolazioni cognitive based (al riguardo, v. l’Executive Order di Obama del 2015, “Using Behavioral Science Insights to Better Serve the American People”). La valutazione comportamentale, nell’ambito della valutazione di impatto, dovrebbe servire ex ante a tenere conto di fattori – come l’inerzia, l’ottimismo, l’avversione alle perdite ecc. – che possono determinare fallimenti regolatori; ed ex post a individuare le cause per cui determinate scelte normative non hanno funzionato. Il behavioral approach, inoltre, può indurre i regolatori a preferire strumenti di soft law (nudge, information empowerment ecc.), affinché non si aggravi la mole della normazione tradizionale (hard law). Detto ciò, in un Paese ove non esiste nemmeno una “cultura” della valutazione di impatto, si stenta a immaginare come l’impostazione “behavioral” potrà essere attuata con la velocità che serve per il PNRR. 

Il Piano richiama, inoltre, misure per la «chiarezza, comprensibilità e accessibilità della normazione». È noto come anche le carenze nella qualità della regolazione si traducano in un costo della stessa, riducendo l’effettiva conoscibilità delle disposizioni da parte dei destinatari. Dall’aprile 2001 una circolare del Presidente della Camera (il cui analogo testo è contenuto in circolari del Presidente del Senato e del Presidente del Consiglio dei ministri) detta regole sulla formulazione tecnica dei testi legislativi (dal divieto dei verbi servili a quello della doppia negazione; dal divieto dell’uso di termini stranieri a quello della forma passiva), ma viene puntualmente disattesa. Dal 1997, poi, il Comitato per la legislazione, presso la Camera dei deputati, può essere richiesto di valutare la qualità di testi legislativi, tra l’altro, quanto a omogeneità, semplicità, chiarezza, oltre a dover esaminare tutti i decreti legge presentati dal Governo. Eppure, evidentemente, finora tutto ciò non ha assicurato norme comprensibili e chiare. Per realizzare quanto sopra esposto, a fini di better regulation, sarà potenziato il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL) presso la Presidenza del Consiglio, il quale fornisce supporto all’esecutivo, tra le altre cose, in tema di qualità della regolazione, valutazione di impatto e attuazione del programma di Governo. Come tale potenziamento potrà indurre un cambio di cultura in un legislatore finora poco attento alla stima degli effetti delle proprie normative, oltre che alla loro redazione in modo chiaro e organico, non è dato sapere.

In conclusione, diverse misure già presenti nell’ordinamento, ora previste dal PNRR, dovrebbero rimediare a quanto finora non sono state idonee a evitare. Ci si può solo augurare che in prosieguo esse siano usate come serve.