Trasparenza: quando la quantità nuoce alla qualità.

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La corruzione, fenomeno antico e profondamente radicato soprattutto in alcuni ambiti, ha costituito negli ultimi anni oggetto di attenzione da parte del legislatore nazionale. Mediante l’emanazione di una serie di provvedimenti normativi al riguardo, egli ha inteso perseguire quello che è progressivamente assurto a nuovo valore dell’ordinamento: la “trasparenza”. Valore che, declinato nell’articolata normativa avente a oggetto il settore pubblico, è stato reso al contempo fine e strumento della lotta alla corruzione.

 

Il principio ispiratore della costruzione del sistema di regole che trovano nella trasparenza la propria ratio  sembra essere quello espresso dall’On. Filippo Turati nei primi anni del novecento: “Dove un superiore, pubblico interesse non imponga un momentaneo segreto, la casa dell’amministrazione dovrebbe essere di vetro”.[1] Le norme attraverso le quali si è cercato di tradurlo, tuttavia, paiono non essere riuscite a dare a detto principio piena, ma soprattutto effettiva, realizzazione. Se ai cittadini è stata accesa qualche luce all’interno del Palazzo, non è tuttavia reso loro possibile di illuminare spontaneamente gli angoli bui a quali, di volta in volta, volessero avere “accesso”.

L’errore – ammesso che tale possa definirsi – in cui è incorso il legislatore è stato quello di ritenere che trasparenza fosse sinonimo di pubblicità e, quindi, dimensione di tipo quantitativo da potersi sostanziare per accumulazione, vale a dire progressivamente imponendo la pubblicazione della più ampia congerie di informazioni varie. Invece, la trasparenza è prima di tutto connotazione qualitativa che la Costituzione – con il richiamo ai principi di legalità, buon andamento e imparzialità dell’amministrazione, nonché a quelli di efficacia ed efficienza della sua azione – fatta salva la tutela di interessi di rango parimenti costituzionale, ritiene insita nella sostanza dell’amministrazione stessa. Ne è conseguito che, nonostante le dichiarazioni programmatiche e le regole mediante cui si è ritenuto di attuarla, la trasparenza è stata resa simulacro di un fine mai del tutto compiuto.

E’ nel 2009 (d.lgs. n. 150/2009, c.d. legge Brunetta, attuativo della legge 4 marzo 2009, n. 15) che ne comincia l’evoluzione. Da criterio strumentale alla tutela dell’interesse (“diretto, concreto e attuale”) del singolo, limitante la richiesta di accesso (“motivata”) agli atti di sua diretta pertinenza ed escludente “il controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”, come previsto dalla legge 241/1990, essa diventa principio di “accessibilità totale”. Viene così ribaltata l’impostazione che fino a quel momento ne aveva improntato la logica: da elemento qualificante una posizione sostanziale individuale, caratterizzata dal collegamento specifico tra il suo titolare e il documento cui egli chiede di accedere, la trasparenza assurge a oggetto di un interesse tutelato della generalità, preordinato “a favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità”. Sarebbe stato auspicabile che il legislatore si fosse semplicemente limitato a dettare tale principio generale e a favorirne la più ampia applicazione, non contenendolo cioè esclusivamente entro il perimetro previsto dalla legge medesima: perché i principi generali, quando compiutamente redatti e fondatamente sostanziati, divengono, nella sostanza, norme essi stessi e dispiegano un’idoneità a disciplinare l’umano agire a volte più efficace di una regolamentazione tanto minuziosa e articolata quanto spesso inutilmente onerosa. Invece, da un lato, ha sostanziato la trasparenza mediante una serie di obblighi di pubblicazione[2], anche mediante la redazione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità e del Piano e della Relazione inerenti le performance. Dall’altro, l’ha finalizzata al controllo da parte della collettività per prevenire fenomeni di maladministration, a garanzia dell’integrità e quale incentivo all’efficienza delle P.A.. Ha così inteso renderla canale di accountability degli amministratori statali. Già potevano nutrirsi dei dubbi che tali obiettivi avrebbero concretamente potuto realizzarsi, data la quantità delle informazioni prodotte e pubblicate e, conseguentemente, la capacità di assorbimento delle stesse da parte dei destinatari: dubbi di seguito ancor più sostanziati.

Nel 2012, con un nuovo testo normativo, il c.d. decreto anti-corruzione, (legge 6 novembre 2012, n. 190), il legislatore[3] ha continuato a contrastare tale fenomeno – oltre che sul piano sanzionatorio, soprattutto su quello della prevenzione – sempre attraverso la valorizzazione della trasparenza quale incentivo all’integrità e deterrente da episodi di illegalità. Ma per far ciò l’ha sostanziata con ulteriori obblighi di pubblicazione riferiti, tra l’altro, a procedimenti amministrativi, a bilanci e conti consuntivi, a costi di realizzazione di opere e produzione di servizi. Ha previsto un Piano nazionale anticorruzione, elaborato dal Dipartimento della funzione pubblica secondo gli indirizzi dettati da un apposito Comitato Interministeriale, approvato dalla Civit[4] e replicato, a valle, da ogni amministrazione, mediante un piano triennale di prevenzione, contenente i principali fattori di rischio e i provvedimenti individuati al fine di evitare il verificarsi di episodi di corruzione.

Infine, nel 2013 (d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, c.d. decreto trasparenza, emanato in attuazione della legge 190/2012 sopra citata) – operando un necessario riordino delle ormai eccessivamente frammentate e affastellate norme riguardanti “gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni” – ha ulteriormente implementato il quadro degli strumenti preposti alla trasparenza. L’intento ha continuato a essere quello di attribuire a quest’ultima – rafforzata dall’introduzione del nuovo istituto dell’accesso civico[5] e della modalità open data – il compito di prevenire comportamenti di illegalità e di stimolare l’efficienza, attraverso il controllo diffuso sui più vari profili delle amministrazioni e della loro azione. Il risultato è, al momento, una trasparenza ancora una volta sostanziata mediante una complessa congerie di adempimenti[6], tra loro non semplicemente correlati, ma inestricabilmente connessi. Un esempio per tutti.  Le P.A. devono redigere e pubblicare il Programma triennale per la trasparenza e integrità, i cui obiettivi devono essere formulati “in collegamento con la programmazione strategica e operativa dell’amministrazione, definita in via generale nel Piano della performance” e le cui misure “sono collegate, sotto 1′indirizzo del Responsabile, con le misure e gli interventi previsti dal Piano di prevenzione della corruzione (…) il Programma costituisce di norma una sezione del Piano di prevenzione della corruzione”, il quale ultimo a sua volta deve coordinarsi con il Piano nazionale anticorruzione.

Mentre sull’aggravamento dell’operatività delle amministrazioni vi è ragionevole certezza, sulla migliore comprensione e verificabilità dell’azione pubblica si nutrono fondate perplessità. Inoltre, la proclamata semplificazione normativa che, attraverso il riordino degli obblighi di trasparenza, il d.l. 33/2013 avrebbe attuato, se pure formalmente compiuta, appare quasi un inganno espressivo, perdendosi nella copiosità delle regole e nella sproporzione degli adempimenti previsti rispetto al miglior conseguimento dei fini perseguiti.

Ma non basta. Affermare che il citato decreto si allontani dalla concezione dello Stato quale entità inaccessibile e, in quanto tale, non passibile del giudizio di coloro che della sua azione siano destinatari è senz’altro vero. Ma che esso consenta a questi ultimi un’effettiva verifica dell’operato del potere pubblico – a presidio della legalità e, con essa, dell’efficienza e dell’efficacia, oltre che dell’equità, del suo agire – non sembra di fatto sostenibile. Perché la bulimica e dettagliatissima imposizione di obblighi di redazione/pubblicazione con la quale il legislatore pretende di aver realizzato la total disclosure dell’azione amministrativa, se da un lato pone a carico di quest’ultima appesantimenti operativi di non poco conto, dall’altro, si traduce in un diluvio di complicati dettagli tecnici per la collettività. Con la conseguenza che il fine espresso del controllo diffuso risulta vanificato nel momento stesso in cui – con una congerie di dati, informazioni, piani e programmi – viene affermato. Perché con difficoltà potrà essere verificato ciò che risulta difficile da essere capito: se pubblicità equivale a conoscibilità, trasparenza richiede anche comprensione. L’impressione è, dunque, che lungi dal fare chiarezza sulla macchina pubblica, la legge citata finirà per produrre “opacità per confusione”, e non solo per i non addetti ai lavori.

Desta perplessità rilevare come il legislatore, nei sopra esposti sforzi di arginare il fenomeno della corruzione, replichi gli stessi schematismi che hanno concorso a consolidare il fenomeno medesimo: vale a dire, un’iper-regolamentazione che è da sempre fonte di complicazione e disfunzioni e, quindi, di burocrazia, interna o esterna che essa sia. Non si comprende, cioè, perché egli perseveri nell’antico vizio di disciplinare ogni piega dell’ambito cui si riferisce, così minuziosamente da far prevalere nei destinatari della norma l’attenzione all’adempimento e la tentazione dell’inadempimento rispetto all’obiettivo del risultato. A detrimento di quella semplificazione oggi ancor più indispensabile per un Paese che, oltre al carico burocratico e fiscale, subisce anche quello normativo.[7]

Del resto, ciò accade quando l’invadenza dello Stato pretende di imporre la propria logica a quanto dovrebbe essere lasciato alla libera determinazione dei singoli. Così, anziché semplicemente attribuire a questi ultimi il diritto di accedere alle informazioni cui siano interessati, si dispone che venga reso pubblico quanto lo Stato stesso – “graziosamente”, abbondantemente ma mai esaustivamente, e sempre troppo complicatamente – concede possa essere pubblicato. Sarebbero, dunque, bastate poche e chiare disposizioni, ma di qualità, per realizzare l’obiettivo di una compiuta trasparenza: obbligando le P.A. alla pubblicazione sul proprio sito web di elementi  di conoscenza essenziali e, al contempo, consentendo a ogni soggetto amministrato – senza necessità di motivazioni a supporto e nel rispetto delle esigenze di riserbo e segretezza sancite dall’ordinamento – di ottenere l’accesso alle informazioni di volta in volta richieste, e non solo per la verifica e il controllo su funzioni, risorse, prestazioni ecc., ma a qualunque diverso fine. Così si sarebbe potuto chiudere il cerchio di una trasparenza davvero a tutto tondo.

Invece, si è ancora una volta optato per un’impostazione autoritaria, stabilendo proattivamente quanto potesse essere pubblicato, anziché prevedendo che reattivamente si dovesse rispondere a quanto richiesto: altresì vanificando l’obiettivo di una tanto necessaria quanto poco concretamente perseguita interazione orizzontale tra i cittadini e la P.A..

In conclusione, nonostante l’apprezzabile intento di contrastare la corruzione mediante il purtroppo mal declinato criterio di trasparenza, lo Stato non ha perso occasione per dimostrarsi elefantiaco e sovrabbondante nella propria espressione legislativa; obsoleto nel proprio approccio ai problemi, distante cioè dalle modalità in cui questi ultimi vengono affrontati nel resto del mondo (basti pensare al diritto di accesso generalizzato e al conseguente paradigma di trasparenza, opposto a quello italiano sopra descritto, di cui al Freedom of Information Act[8], vigente nei Paesi anglosassoni da tempo); nonché oltremodo orientato alla complicazione anche quando proclama la semplificazione.

Non è con l’eccesso di minuziose previsioni operative di dettaglio, ancorché in versione open data, che la corruzione potrà essere sconfitta e la trasparenza effettivamente realizzata. A tali fini, non serve quantità copiosamente elargita, bensì qualità quanto più ampiamente perseguita: quindi, non tante regole, ma regole di qualità, perché i risultati siano di pari livello e a tale livello la collettività venga finalmente stimata. Sono circoli virtuosi.

 

 

 

Le opinioni sono espresse a titolo personale e non coinvolgono in alcun modo l’ente di appartenenza (Consob)

 


[1] F. Caringella – R. Garofoli, L’accesso ai documenti amministrativi. Profili sostanziali e processuali, Milano, Giuffrè, 2003, p. 121

[2] Gli obblighi di cui alla legge 150/2009 si andavano ad aggiungere a quanto già previsto dalla legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di retribuzioni, curricula ecc., riguardanti determinate categorie di personale pubblico, nonché dall’art. 54 del Codice dell’amministrazione digitale (Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82).

[3] Altri obblighi di pubblicazione aventi ad oggetto dati relativi a sovvenzioni, contributi, sussidi ecc. erano stati in precedenza previsti dal decreto legge n.  22 giugno 2012 , n. 83 (c.d. decreto sviluppo).

[4] La legge 190/2012 ha individuato nella Civit (Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, istituita dalla legge n. 150/2009) l’Autorità Nazionale Anticorruzione, conferendole specifici poteri  aventi ad oggetto l’operato delle amministrazioni.

[5] Sull’istituto dell’accesso civico, tra gli altri, M. Clarich e G. Fonderico, “L’accesso civico rompe il silenzio dell’ufficio”, http://www.swas.polito.it/services/Rassegna_Stampa/dett.asp?id=4028-171354492

[6] Per la  mappatura degli obblighi derivanti dal decreto legislativo 14 marzo 2013 n. 33, emanato in attuazione della legge 190 del 2012, v. http://www.diritto24.ilsole24ore.com/guidaAlDiritto/penale/primiPiani/2013/04/trasparenza-nella-pa-in-gazzetta-il-dlgs-che-attua-l-anticorruzione.html

[7] Al riguardo, v. le efficaci riflessioni di S.Sileoni http://www.brunoleoni.it/nextpage.aspx?codice=12311, nonché P. Ostellino http://www.brunoleoni.it/nextpage.aspx?codice=7405

[8] “..the Freedom of Information Act (FOIA) provides that any person has a right, enforceable in court, to obtain access to federal agency records, except to the extent that such records (or portions of them) are protected from public disclosure by one of nine exemptions or by one of three special law enforcement record exclusions. A FOIA request can be made for any agency record…” http://www.foia.gov/about.html 

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