Referendum sì, ma non sul nucleare

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Coglie piuttosto di sorpresa la decisione dell’Ufficio centrale della Corte di Cassazione di tenere in piedi il referendum sul nucleare, nonostante le disposizioni oggetto dello stesso siano state abrogate dal cd. “decreto omnibus” (decreto legge 34/2011, come convertito in legge 75/2011).

La storia è nota ma è utile ripeterla: in attesa che gli italiani votassero circa il mantenimento o meno delle norme di attuazione di una politica energetica nucleare, il governo anticipava il risultato abrogativo eliminando, col “decreto omnibus”, le stesse disposizioni che sarebbero dovute essere oggetto di referendum. In parole povere, il referendum non aveva più oggetto.

Caso semplice, si sarebbe detto. Un passaggio formale alla Corte di Cassazione per certificare che non c’era più bisogno di andare al voto e la partita era chiusa.
E invece, dal comunicato odierno della Corte emerge che la consultazione referendaria si terrà comunque, trasferendosi l’oggetto dalle disposizioni ora abrogate all’articolo che le ha abrogate, l’art. 5 del decreto. Aspetteremo di leggere bene la decisione della Corte, ma dal comunicato di uno dei suoi consiglieri possiamo forse azzardare qualche commento.

Per cercare di capire se lo stupore sia o meno fondato, occorre esaminare la vicenda anche da un punto di vista strettamente giuridico, cercando di astrarre il più possibile il ragionamento dall’attualità politica.

La Corte di Cassazione, secondo quanto dispone la legge sul referendum, deve dichiarare che le operazioni referendarie non hanno più corso se, prima della data della consultazione popolare, le disposizioni oggetto di referendum sono state abrogate (art. 39).

Disposizione chiara nel dire che, se il significante (quindi la disposizione testuale) oggetto del quesito referendario viene abrogata prima che il quesito si svolga, tale abrogazione comporta che non si vada più a votare, venendo meno tanto l’oggetto del voto quanto l’effetto tipico del referendum: quello, appunto, abrogativo, su cui ha provveduto nel frattempo il legislatore.
uesta semplice regola è stata, nel tempo, interpretata in maniera restrittiva, nel timore che il legislatore ne abusasse ad arte per paralizzare il ricorso al referendum. Si è detto quindi che tale articolo non consente al legislatore di bloccare il referendum adottando una qualsiasi disciplina sostitutiva delle disposizioni assoggettate al voto. Più precisamente, la Corte costituzionale è intervenuta nel 1978, con una sentenza nella quale peraltro ammette di essere “pienamente consapevole che da questa decisione potranno derivare inconvenienti e difficoltà applicative”, a dire che, “se l’abrogazione degli atti o delle singole disposizioni cui si riferisce il referendum viene accompagnata da altra disciplina della stessa materia, il referendum può trasferirsi sulle nuove disposizioni legislative, nel caso in cui non siano modificati i principi ispiratori della complessiva disciplina preesistente né i contenuti normativi essenziali dei singoli precetti”.

Dunque, la Corte di Cassazione può anche, trasferire il quesito referendario dalla disposizione abrogata a quella abrogante, ma solo nel caso in cui il legislatore abbia fatto ricorso all’abrogazione, nelle more del referendum, per eludere il ricorso al voto popolare, buttando la buccia ma lasciando il succo del testo oggetto di referendum.
Questo avviene, ad esempio, quando il legislatore abroga con una disposizione che, oltre ad eliminare la precedente, la sostituisce con un contenuto simile. Non è certo questo il caso del referendum sul nucleare, dal momento che l’art. 5 che ha abrogato l’oggetto del referendum non lo ha sostituito con una disciplina che, nella sostanza, ne riproduce contenuto e finalità.
Vediamo perché non si può riscontrare un tentativo del governo di buttare la buccia ma lasciare il succo delle norme sul nucleare.

Innanzitutto, l’oggetto del referendum sul nucleare è costituito da una serie di disposizioni ritagliate da leggi o atti aventi forza di legge. Come chiaramente ha detto la Corte costituzionale, nel caso in cui il quesito riguardi non un’intera legge, ma singole disposizioni estrapolate da leggi, allora l’oggetto del referendum si trasferisce alla nuova legge abrogativa solo se, dal confronto fra i contenuti normativi essenziali dei singoli precetti, emerga che tutto cambia perché nulla cambi, emerga cioè un’affinità tra le singole previsioni della precedente e della nuova legislazione che implichi il tentativo del legislatore di intromettersi artatamente nel procedimento referendario.

Le norme sul nucleare oggetto di quesito referendario sono state abrogate, come detto, dall’art. 5 del “decreto omnibus”, che consta di 8 commi.
I commi dal 2 al 7 hanno esattamente ricondotto la legislazione italiana sul nucleare al punto di partenza, ottenendo l’identico effetto abrogativo che avrebbe avuto il sì referendario.

Se prendete l’oggetto del quesito referendario originale e le disposizioni abrogative, su cui ora ricade il nuovo quesito, e avete la pazienza di spuntarle una a una, scoprirete che entrambi i testi recano le medesime abrogazioni. La legge nuova, in sostanza, ha fatto esattamente e precisamente quello che voleva il comitato per il referendum, anticipando l’effetto abrogativo che, eventualmente, si sarebbe ottenuto se i sì avessero prevalso.

Dunque, è evidente che non si può, in questo caso, ritenere che la norma abrogativa sia stata approvata per eludere il procedimento referendario, avendo sortito lo stesso, identico effetto.

Restano i commi 1 e 8, che effettivamente dicono qualcosa di diverso rispetto all’effetto abrogativo che si sarebbe ottenuto col referendum.
Il primo dice una cosa ovvia, che certo il legislatore poteva evitare di dire.
Reca, infatti, la motivazione dell’intero articolo 5, spiegando, in sostanza, che l’abrogazione delle norme sul nucleare è dipesa dalla volontà politica di “acquisire ulteriori evidenze scientifiche”. È, in fondo, una disposizione senza valore giuridico, che ci rende nota l’intenzione del legislatore ma nulla cambia e nulla toglie all’ordinamento. Si sa, infatti, che il legislatore è libero nei fini e nelle intenzioni, salvo il rispetto della Costituzione. E dunque non gli viene chiesto di giustificare (se non alla luce della Costituzione, appunto) le sue decisioni. Se lo fa, come nel caso di questo comma, i cittadini hanno un’informazione politica in più, ma né loro né il legislatore ne risulteranno vincolati. Il Parlamento potrebbe benissimo riunirsi domattina per dichiarare un’intenzione opposta a questa o confermarla, senza che questo comma incida né in un verso né in un altro.

Dunque, quale è l’elemento giuridico che fa ritenere alla Corte di Cassazione che questo comma consenta, più di prima, allo Stato di avviare una politica energetica nucleare resta, ai nostri occhi, oscuro. Ad oggi, anche dopo il referendum sul nucleare del 1987, non c’è alcuna norma che vieti allo Stato di immaginare una politica nucleare. C’è soltanto l’assenza di un sistema legislativo che lo preveda e ne dia esecuzione. Non c’è un divieto, semplicemente manca un piano attuativo. Piano attuativo che non è certo il comma 1 ad introdurre, e che richiederebbe se mai un insieme di provvedimenti legislativi specifici come quelli su cui si sarebbe dovuto tenere il referendum ma che, appunto, sono stati già abrogati dal “decreto omnibus”.
Il comma 8, invece, prevede una cosa completamente diversa, e certo il governo avrebbe fatto meglio, per questioni di uniformità e coerenza legislativa, a prevederlo altrove.

Prevede, in sostanza, che il Consiglio dei ministri dovrà adottare la Strategia energetica nazionale, la quale non ha evidentemente per oggetto l’energia nucleare, quanto piuttosto la programmazione dell’approvvigionamento energetico globale di cui abbisogna. Si tratta, dunque, del piano con cui il governo individua le fonti energetiche, ne ripartisce il carico in base alle potenzialità e alle necessità, programma lo sviluppo delle infrastrutture e gli investimenti, bilancia le esigenze energetiche con la sostenibilità ambientale. Qualcosa di molto diverso e molto più ampio di un piano energetico nucleare, qualcosa che riguarda tutte le fonti di energia, comprese le rinnovabili.

Dunque, che la Cassazione abbia trasferito il quesito al comma 8 implica due conseguenze. La prima, che l’oggetto del referendum è cambiato: dalla questione nucleare alla questione energetica, con buona pace di tutte le regole procedurali relative, per esempio, alla propaganda referendaria e, più drammaticamente, alla consapevolezza degli elettori di cosa stiano votando. La seconda, che se vinceranno i sì il Governo non sarà autorizzato ad adottare la Strategia energetica nazionale. Con questi effetti, tra i tanti: che il governo non potrà varare il piano per la diversificazione delle fonti di energia, comprese quelle “pulite”, e non potrà nemmeno escludere il nucleare, dal momento che la Strategia sarebbe stata proprio la sede per farlo. Due effetti, questi, che tanto stanno a cuore agli antinuclearisti. Avranno questi il tempo e il modo di rendersi conto del nuovo, reale oggetto del voto (dal nucleare alla pianificazione) imposto dalla Corte a dieci giorni dalla chiamata alle urne?

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