19
Giu
2010

Modificare l’art. 41 Cost.: An, cur, quid e quomodo

 È davvero necessario riformare la Costituzione per alleggerire il peso burocratico che soffoca le imprese?

Prima di analizzare l’attuale proposta del governo, è opportuno capire cosa la Costituzione dice ora a proposito della iniziativa economica privata. Va premesso che la Costituzione economica è, tra tutte le parti costituzionali, quella che più ha subito lo Zeitgeist che aleggiava e aleggia ancora in Italia.

Più che essere la Costituzione fonte della cultura economica italiana, è stata quest’ultima che ha forgiato un modello economico costituzionale secondo una teoria fino ad oggi prevalentemente interventista, giocando sulle clausole aperte delle disposizioni costituzionali e sul fatto che i costituenti non avevano in mente un preciso modello. Non può nascondersi una fiducia del costituente per le capacità dello Stato di sanare i cd. fallimenti del mercato tramite i suoi interventi in economia. Resta però il dato che, a ben vedere, tali interventi non erano congegnati come obbligatori, ma ad essi si sarebbe dovuti ricorrere solo in funzione del raggiungimento della piena promozione umana.

D’altra parte, ciò era coerente con il modello di Stato sociale che i costituenti avevano in mente. Neppure i liberali si opposero a questo modello, comprendendo che in quel momento storico non sarebbe stata possibile la realizzazione dei principi di laissez faire, e accontentandosi di aver portato a casa nel 1946 la liberalizzazione del commercio estero e del credito e l’ammissione dell’Italia alle istituzioni di Bretton Woods, come se “per compensare le forze di sinistra di una rivoluzione mancata, le forze di destra non si [fossero volute opporre] ad accogliere nella Costituzione una rivoluzione promessa” (Calamandrei).

E così la possibilità per lo Stato di intervenire si è tradotta in un fortissimo condizionamento del mercato, non solo attraverso gli interventi indiretti, ma soprattutto attraverso la gestione di interi settori economici e dunque la creazione di monopoli legali.

In particolare, il diritto di iniziativa economica, cuore della Costituzione economica insieme al diritto di proprietà, è stato uno di quelli che più hanno ricevuto un’interpretazione in senso favorevole al diretto intervento statale, fino a leggervi la possibilità di un’economia socialista (Lavagna).

Le condizioni politiche del momento non consentivano un’interpretazione dell’art. 41 più liberista.

Ma oggi, una lettura scevra da quei condizionamenti renderebbe chiaro che la preferenza del costituente non è né per l’iniziativa economica pubblica né per quella privata, quanto piuttosto per quell’iniziativa, pubblica o privata che sia, che concorra alla ricchezza materiale e spirituale del Paese, e che dunque non sia esercitata secondo modalità tali da compromettere né l’una né l’altra.

Certo, l’articolo riconosce la libertà di iniziativa economica privata (senza escludere quella pubblica), con ampi e pervasivi limiti (utilità sociale, sicurezza, libertà e dignità umana). È questo uno dei passaggi che più di altri hanno giustificato l’intervento dello Stato in economia, esasperando la presunzione di contraddizione tra la funzione di accumulazione del capitale tipica dell’imprenditore privato e l’utilità sociale, quando invece il parametro per valutare l’utilità sociale del servizio o bene prodotto dovrebbe e potrebbe essere quello della convenienza, ovvero dell’efficacia e dell’efficienza del processo compiuto.

Tuttavia, resta possibile leggere nelle pieghe dell’articolo alcuni dei principi ritenuti fondamentali per un’economia più libera. Il diritto di proprietà e la libertà contrattuale, innanzitutto, senza i quali l’iniziativa economica non potrebbe essere esercitata, e implicitamente anche la libertà di concorrenza, visto che l’articolo presuppone la compresenza di imprenditori che liberamente svolgono la loro attività.

Veniamo ora alla proposta di modifica, che interessa l’art. 41 e l’art. 118 Cost, e poniamo tre domande.

1. Domanda è “esistenziale”: È davvero necessaria una riforma costituzionale? Potrebbe essere sufficiente una diversa interpretazione del testo vigente per raggiungere gli stessi effetti di “liberazione” delle imprese?

Talora l’opzione zero (non intervenire normativamente) è preferibile. Lo ha insegnato Bruno Leoni (Freedom and the Law, trad. it. La libertà e la legge), prima ancora che l’OCSE e le sue raccomandazioni sull’analisi di impatto della regolazione. Prima di decidere come intervenire bisogna decidere quindi se intervenire. Alla domanda “esistenziale”, si potrebbe rispondere che ora non è necessario un intervento di modifica, essendoci tanto ancora da fare a livello legislativo e interpretativo. L’articolo si presta legittimamente a letture, interpretazioni e applicazioni molto più liberiste di quanto fatto finora. Ne discende che lo stesso risultato potrebbe conseguirsi non attraverso la modifica della Legge fondamentale, ma seguendo semplicemente l’alveo della legislazione ordinaria (quando non anche regolamentare), più facile da approvare. Ne è prova che esso abbia già retto all’introduzione dei principi di libero mercato e libera concorrenza imposti dal Trattato istitutivo della Comunità europea.

C’è, in altre parole, un margine di interpretazione costituzionale a favore della libertà di impresa ancora inesplorato, su cui si potrebbe insistere a livello legislativo e interpretativo prima di optare per l’emendamento costituzionale, che è procedura piuttosto complessa e spesso destinata al naufragio.

2. Domanda “metodologica”: ammesso che sia necessario intervenire, come bisogna intervenire?

La relazione di accompagnamento alla proposta di modifica insiste sulla necessità di semplificare, snellire e ridurre (anche in termini di lunghezza) le norme, per ridurre i carichi alle imprese. Eppure, paradossalmente, la novella introduce all’art. 118 tre lunghi commi che, a leggerli, si direbbero di tenore quantomeno legislativo ordinario.

Se le Costituzioni debbono dettare sinteticamente i principi fondamentali che reggono la società, cosa c’entrano le regolette sull’obbligo per regioni, Stato e enti locali di riconoscimento dell’istituto della segnalazione dell’inizio attività e di autocertificazione?

La mostruosa riforma del Titolo V, mostruosa fin dalla sua estensione, avrebbe già dovuto insegnarci la lezione secondo cui in diritto più si dice, più si complica. Se Giustiniano, come ricorda Dante, ebbe il merito di trarre dalle leggi il troppo e il vano, i nostri legislatori sembrano invece aggiungere il troppo e il vano alla Costituzione, immergendo i cittadini nella più totale confusione anche metodologica, per cui la Legge fondamentale dello Stato diventa un rotolo di regole che ne indeboliscono il valore costitutivo, e sembrano fornire ulteriore pasto all’insaziabile bestia dantesca che “dopo ‘l pasto ha più fame che pria”.

3.. Domanda “sostanziale”: pur ammesso l’inserimento di nuove regole che si aggiungono alle  precedenti senza sottrarle, la formula costituzionale che ne risulta è migliore dell’attuale?

È una domanda di merito, in cui si possono esprimere solo opinioni soggettive.

Innanzitutto, non è migliore perché, tornando al metodo, l’intervento aggiunge regole a quelle esistenti, e quindi non fuga i fantasmi dell’interventismo (economico o burocratico) che finora la lettura dell’art. 41 ha consentito. Eventualmente, dunque, sarebbe opportuno novellare non solo per aggiungere, ma anche per togliere (togliere ad esempio la programmazione statale, ridurre i limiti all’iniziativa economica privata, impedire allo Stato la creazione dei monopoli legali tramite le riserve originarie e l’espropriazione).

In secondo luogo, non è migliore perché, se si voleva aggiungere qualcosa, si sarebbe potuto esplicitare il principio della libertà di concorrenza, che è forse la lacuna più sospetta dell’articolo.

Già in Assemblea costituente, il liberale on. Cortese propose un emendamento che avrebbe avvicinato la prospettiva costituzionale ai principi di libero mercato, recitando che “la legge regola l’esercizio dell’attività economica al fine di difendere gli interessi e la libertà del consumatore”. Alla tutela del consumatore è infatti considerata funzionale la libertà di concorrenza. Tuttavia l’emendamento fu ritirato, e all’inizio degli anni Ottanta una più incisiva proposta dell’on. Miglio, che introduceva nell’art. 41 l’autonomia contrattuale e il principio di concorrenza, purtroppo cadde.

Togliere nell’art. 41 l’enfasi sulla presenza dello Stato e aggiungere la libertà di concorrenza (restando sul piano dei principi senza scendere su quello delle regole, poiché solo i primi sono oggetto di una Costituzione) sarebbe stato sufficiente a garantire i due obiettivi della attuale proposta: la responsabilità personale e il controllo ex post dell’amministrazione sulle attività economiche e sociali.

Quanto all’art. 118, si fa davvero fatica a capire cosa c’entrino all’interno di una Costituzione i tre commi recanti regole sull’autocertificazione, sull’inizio di attività, sui limiti urbanistici, sui registri delle eccezioni alla libertà di impresa, etc. Si fa così fatica che un’analisi sul merito resta davvero secondaria.

Sia consentita però un’osservazione finale: nel lodevole intento di sfoltire, snellire, semplificare e ridurre le tortuosità burocratico-amministrative introdotte con leggi e regolamenti, si finisce per appesantire e intricare la massima legge dello Stato, che dovrebbe essere strutturata solo su principi generali. Altro che opera di dimagrimento della burocrazia, questa è un’operazione di ingrassamento della Costituzione!

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16 Responses

  1. luciano pontiroli

    Ammesso che l’art. 41 si presti a diverse interpretazioni, conclusione di cui non sono certo ma che non mi sembra necessario discutere ora, proprio questa ambiguità dovrebbe essere rimossa. Concordo, però, sulla priorità da dare alla riforma delle leggi ordinarie. Nel merito, mi pare che la proposta di riforma sia scritta malissimo.

  2. seguo con molto interesse i suoi interventi e da “profano” mi permetto di dire la mia: basterebbe un unico portale internet, dal quale io possa controllare la mia posizione con il fisco e poter anche pagare le tasse, possa eventualmente rateizzarle e, questo sarebbe innovativo quanto utile, possa dichiarare a chi ho fatturato il mio lavoro e chi ancora di questi mi deve pagare… in modo che lo Stato, possa darmi una mano, intervenendo con tutta la sua potenza (distruttiva…) nei confronti di chi commissiona lavori ai liberi professionisti e poi non paga puntuale o non paga affatto oppure nei confronti di quegli amministratori pubblici che pur avendo già stanziato i fondi per comperare un bene da un fornitore o appaltare un servizio, fanno “stirare il collo” per mesi e mesi e mesi alle aziende dietro le quali ci stanno le famiglie, come la mia, che stentano a giungere a fine mese e poco giovamento, o affatto, avrebbero dalla “velocità” con la quale creare un’impresa.

    Se poi fosse possibile dichiarare tutte le proprie spese, utilizzando sistemi di pagamento elettronici… allo Stato non verrebbe complicato calcolare chi deve pagare le tasse e quante ne deve pagare e tutti ne gioveremmo… io sono persino disposto a contribuire grauitamente a scrivere questi software e ad implementare le procedure sui calcolatori “dello Stato”.

  3. Alberto Percival

    Eccellente e lucida analisi. L’intervento sulla costituzione non mi pare necessario per raggiungere gli obbiettivi che il governo si propone. E sarebbe inutile (e pericoloso) intervenire sulla costituzione con i dettagli propri della legge.

  4. Carlo Stagnaro

    Serena, mi sembra un’analisi molto condivisibile. Gli aspetti “sostanziale” e “metodologico” sono, per me, sufficienti e confermano i sospetti della prima ora. Quello “esistenziale” è più controverso:nel senso che vedo benissimo il tuo punto, ma vedo anche quello di Luciano Pontiroli. Il fatto è che le due cose non si escludono: si può, contemporaneamente, perseguire una (meritoria) opera di revisione costituzionale, e semplificare la legislazione ordinaria. Il problema è che, per essere utile e credibile (e deve essere entrambe le cose), questo sforzo deve essere ben progettato. Invece, dal lato costituzionale la “rivoluzione culturale” promossa da Tremonti mi sembra segnare, se non un passo indietro, nessun passo avanti. Mentre sul piano della legislazione ordinaria, le mostruosità introdotte dalla manovra vanificano ogni e qualunque sforzo verso un miglioramento. Quindi, la sensazione più forte è che si tratti di una fitta cortina fumogena per nascondere l’assenza di iniziativa reale verso una vera libertà d’impresa, e semmai i deliberati interventi CONTRO la libertà d’impresa contenuti nella manovra.

  5. serena sileoni

    Grazie dei commenti.
    Carlo, sottoscrivo pienamente quanto commenti.
    Quello che volevo dire con la domanda esistenziale, e che forse ho espresso male, è che prima di intervenire sull’art. 41 potremmo fare tante altre belle cose per liberare l’impresa, che sarebbero in totale armonia con la Costituzione, perché in realtà interpretazioni più liberiste sono possibili. E poiché sappiamo che dire “riformiamo la Costituzione” è un bel modo per non fare nulla, mettere mano all’articolo, senza un progetto coerente, puzza di bruciato. E a leggere la sostanza della riforma, il fumo diventa proprio tossico.

  6. dario

    Art. 41.

    L’iniziativa economica privata è libera.

    Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.

    La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.

    Già giorni fa, mi trovavo a indicare, su questo blog, come la Costituzione Italiana esprima generalmente principi fondamentali e che lasci, mediante il tecnicismo della “riserva di legge” alla legge ordinaria, il raggiungimento degli stessi.
    Vedendo l’articolo 41 possiamo dire che:
    a) il principio fondamentale è quello del comma 1 (che non per caso è appunto il primo);
    b) che al comma 2 quella libertà, seppur riconosciuta, è tuttavia soggetta a delle condizioni (principio del conteperamento dei diritti dei soggetti di una collettività)
    c) che al comma 3 viene indicata la modalità con cui quel conteperamento debba avvenire (riserva di legge).
    Ora concentriamoci sul comma 2, perchè è quello che condiziona quel principio di libertà economica.
    Notiamo subito come per i 3 limiti (sicurezza, libertà e dignità) si possa e si debba fare un immediato riferimento alle normative ordinarie di carattere penale e residualmente civilistico, mentre il concetto di utilità sociale si possa immediatamente ricondurre ad una attività di politica economica, da tradursi pur sempre in legge, che di volta in volta, seppur in coerenza con i principi riscontrabili nella nostra carta costituzionale, anche in altri articoli (si ricordi la necessità di interpretazione sistematica delle norme) può cambiare.
    Quindi, i principi sono un conto, l’attività per poter tradurre quei principi in realtà sono un altro. L’utilità sociale è figlia del tempo dell’evoluzione storica, culturale, sociale, civile. La sicurezza, la libertà, la dignità decisamente, in minor misura.
    Di certo mai risentirà del tempo e dell’evoluzione la libertà dell’iniziativa economica.
    Detto ciò la nostra legislazione ordinaria, oggi con vigore, mostra tutta la sua incostituzionalità perchè è giunta a minare quella libertà costituzionale all’iniziativa economica, subordinandola ad una burocrazia asfissiante e incompatibile al momento storico in cui viviamo.
    Poche chiacchiere, si passi a modificare la legge ordinaria anche con sedute parlamentari supplementari ed entro luglio si potrebbe avere un nuovo incentivo per aggredire la crisi.
    Le cose concrete sono vere, e la verità è immediata

  7. Serena Sileoni

    @Calogero Bonasia

    Gentile Calogero, la ringrazio del commento e mi complimento per la sua idea che rende disponibile. Veda Lei se c’è qualcuno a Roma pronto ad ascoltarla…..

  8. rocco todero

    Non sono in grado di affermare se la discussione che si è introdotta sulla riforma dell’art. 41 Cost. sia in realtà una scusa per distrarre l’opinione pubblica da argomenti verso i quali il Governo potrebbe fare ma non opera subito; non si può tuttavia omettere di considerare che presa in sè la questione dell’art. 41 Cost ha una sua rilevanza.
    Le costituzioni contengono,come è stato correttamente osservato nell’articolo, disposizioni di principio, anzi devono contenere solo disposizioni di principo. Questi principi in una società pluralista non possono prevalere nettamente l’uno sull’altro, ma devono bilanciarsi.
    Il bilanciamento spetta al legislatore e la Corte Costituzionale si occupa solo di verificare ( o dovrebbe fare solo questo ) che il bilancimento non sia irragionevole. La disposizione dell’art. 41 COst. ha avuto una sua storia particolare ed ha legittimato interpretazioni differenti che hanno oscillato tra un moderatissimo stile liberista ed un forte accento socialdemocratico.
    Ciò detto mi piacerebbe conoscere la Vostra opinione sui seguenti interrogativi: 1) siamo sicuri che l’attuale formulazione rispecchi le tendenze degli ultimi decenni di evoluzione giurisprudenziale comunitaria? 2) varrebbe la pena affermare ( sempre sotto forma di principi ragionevoli ) l’aumentata consistenza della libera concorrenza, della libera iniziativa economica, dell’iniziativa pubblica come ultimo mezzo da utilizzare da parte dello Stato, della necessità delle privatizzazioni? 3 ) non è forse il caso di dire qualcosa sulla attuale finalizzazione sociale della proprietà privata che la COstituzione impone nell’ultimo comma dell’art. 41?

  9. Il testo che vorrei vedere nell’articolo 41 è semplicemente questo:

    Lo stato non farà leggi che limitino o abroghino la libertà di iniziativa economica dei cittadini.

    Non serve altro.
    Dopo tutto, le Costituzioni servono a mettere paletti al potere dello stato. Il resto è superfluo.

  10. dario

    @rocco todero
    Per quanto mi riguarda, rispondo con piacere alle sue domande e vorrei risponderLe con le stesse parole dei padri costituzionalisti che al comma 3 dell’articolo in questione statuiscono: “La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali”.
    Con ciò, vorrei dire, che la legge ordinaria, espressione tipica del potere politico-parlamentare, è quella che :
    1. (potrebbe) “rispecchi(are) le tendenze degli ultimi decenni di evoluzione giurisprudenziale comunitaria”;
    2. (dovrebbe) “affermare ( sempre sotto forma di principi ragionevoli ) l’aumentata consistenza della libera concorrenza, della libera iniziativa economica, dell’iniziativa pubblica come ultimo mezzo da utilizzare da parte dello Stato, della necessità delle privatizzazioni”;
    Quindi, c’è un evidente deficit di espressione politica, che si dovrebbe tradurre in concreti fatti normativi, che non adegua ai tempi, ai modi, allo sviluppo economico e tecnologico quella riserva di legge che la costituzione lascia al legislatore ordinario per il raggiungimento pieno del principio di libertà dell’iniziativa privata, soggetta a quei vincoli, sulla misura dei quali non può, ma deve decidere il parlamento nella sua funzione ordinaria.
    Quindi, per favorire le liberalizzazioni, va solo cambiata la legislazione ordinaria.

  11. rocco todero

    @dario
    Mi consenta di dissentire, rispettosamente.
    La COstituzione, come Lei sa, ha la funzione principale di rappresentare un’argine all’arbitrio ed in alcuni casi anche alla semplice discrezionalità del legislatore. Se lasciamo il testo dell’art. 41 così come è l’alternarsi delle maggioranze nel corso dei differenti contesti storico -culturali consentirà comunque al legislatore ordinario di poter ” pendolare” ora verso uno, ora verso l’altro capo dell’ampio segmento del terzo comma. Un testo diverso, rispettoso in ogni caso del c.d. ” Diritto mite” ci metterebbe al riparo da tale eventualità!

  12. lucia

    condivido pienamente la lucida analisi dell’articolo. Credo che i ripetuti esempi anche recentissimi e specifici di modifiche pasticciate consiglino prudenza nel riformare testi che appaiono comunque compatibili con un percorso legislativo ordinario ispirato a principi liberisti.Il punto mi sembra come sempre politico :non vedo nelle forze politiche italiane,neppure quelle che sostengon l’attuale governo ,una convinta opzione culturale a favore del mercato.

  13. dario

    @rocco todero
    Gentile Rocco, mi permetta di dirLe, solo che compito proprio di una carta costituzionale è quello di creare un terreno comune (in questo caso il principio della libertà di iniziativa solo soggetta al generico interesse sociale) su cui la politica, attraverso la legislazione ordinaria possa esprimere non l’arbitrio, non “il pendolare”, ma la sovranità del popolo. Grazie

  14. @dario
    La sovranità di un popolo significa che non riconosce a nessuno il diritto di dare ordini a quel popolo. Questo non implica che abbia il diritto di dare ordini ai suoi componenti in materia di economia.
    In particolare non ha diritto di impedire una legittima (non ho detto legale, solo legittima) attività economica.
    Se io ho intenzione di coltivare l’orto o di commerciare o di produrre oggetti, il resto del popolo a cui appartengo non ha il diritto di dirmi di no, ne come farlo. Se qualcuno ha dei legittimi reclami, se ne può parlare in un tribunale, tra pari e verificare se viene arrecato un danno reale ed un eventuale risarcimento.

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